LES MIGRATIONS ET LA POLITIQUE SUR LES GRANDES VILLES À ROTTERDAM

2. Politique sur les grandes villes à Rotterdam

2.1 Introduction

Le processus d'immigration décrit dans le chapitre précédent s'est déroulé dans un contexte de développement socio-économique. Suite à une période de reconstruction à Rotterdam après la Deuxième Guerre mondiale, les années soixante et soixante-dix ont été caractérisées par une forte croissance économique, la promotion de l'égalité sociale et la mise au point de l'État providence. À partir du milieu des années soixante-dix, une politique de revitalisation urbaine a été appliquée dans les grandes villes. Des investissements importants ont été faits dans les quartiers des vieilles villes, les maisons existantes ont été rénovées et de nouvelles habitations ont été construites en veillant à ce qu'elles demeurent abordables pour les gens à plus faible revenu. Cette politique a été accompagnée d'efforts en matière d'éducation et d'aide sociale.

À la fin des années soixante-dix, on a cependant commencé à constater un déclin de l'économie nationale, se manifestant principalement par des conséquences négatives dans les grandes villes des Pays-Bas. La misère sociale s'est concentrée dans certains quartiers, non seulement dans les vieux quartiers rénovés, mais aussi dans certaines des banlieues d'après-guerre. Ces secteurs ont été - et sont encore - aux prises avec un pourcentage élevé de chômage à long terme et un niveau de criminalité relativement élevé (surtout lié à la drogue), de même qu'avec la présence d'une grande proportion de membres de minorités ethniques, ayant souvent de grandes familles. L'émergence des "écoles noires" est une indication des problèmes qui se sont posés dans ces quartiers.

L'économie néerlandaise a connu une reprise au cours des dernières années et le taux de chômage est en baisse, mais il n'en est pas tout à fait de même à Rotterdam. Les problèmes de chômage et de pauvreté connexe semblent être devenus des problèmes exclusifs des grandes villes. On craint de plus en plus la formation de ghettos dans certains quartiers des grandes villes et le fractionnement de la société qui en découle.

Le gouvernement néerlandais et les conseils municipaux des quatre grandes villes d'Amsterdam, de Rotterdam, de La Haye et d'Utrecht (le G4) se sont donnés la tâche de prévenir ce fractionnement, comme cela se fait ailleurs dans le monde. Leur approche est axée sur les problèmes socio-économiques plutôt que sur la dimension ethnique. Il s'agit de prévenir et d'éliminer la misère sociale pour la population des secteurs menacés des villes. Le fait que cela concerne principalement des anciens migrants est significatif, mais non décisif pour la mise en œuvre de la politique sur les grandes villes (GSB), en place depuis 1995. Dans une entente signée cette année entre le gouvernement et les quatre conseils municipaux, ces efforts ont été exprimés de la façon suivante :

"Comme ailleurs en Europe, il semble émerger aux Pays-Bas un processus d'érosion dans les villes qui affecte la vitalité de l'ensemble de notre société sur le plan social et économique. Il faut donc lancer une grande offensive pour lier la sécurité et l'habitabilité des villes à des améliorations des conditions préalables à la croissance économique. Le temps du changement est maintenant venu. Il doit y avoir plus d'activité commerciale dans les grandes villes. Nous devons de plus empêcher qu'il se dessine une dichotomie entre les plans socio-économiques, sociaux et ethniques dans les villes et dans certains quartiers en particulier".

2.2 Élaboration de la politique sur les grandes villes

Le passage précédent démontre que la politique doit avoir deux volets, c'est-à-dire l'élimination de la pauvreté, combinée au renforcement de la structure économique.

Cette approche est conforme au renouveau social, le programme de politique à long terme auquel ont participé le gouvernement national et les conseils municipaux entre 1991 et 1995. Le programme était fondé sur les principes suivants :

individualisation, politique axée sur une situation particulière et les besoins des personnes dans cette situation;

coopération, coordination mutuelle des efforts de divers organismes;

mise à contribution, arrimage à la motivation des groupes cibles concernés;

prévention, mesures visant à prévenir les tendances indésirables, plutôt que d'ignorer les problèmes.

Les trois premiers principes se sont clairement traduits par des résultats concrets au cours de la période de renouveau social, par exemple par le biais de points de service pour les résidents et les entrepreneurs (individualisation), la gestion de quartier (coopération), et l'"Opzoomeren" (mise à contribution des résidents). Le principe de la prévention s'est cependant concrétisé moins clairement.

En juin 1994, suite aux dernières élections parlementaires, les conseils municipaux d'Amsterdam, de Rotterdam, de La Haye et d'Utrecht ont présenté leurs souhaits aux nouveau gouvernement. Le terme "pauvreté" a été mis en évidence dans une perspective de développement :

"Dans les quartiers les plus menacés des villes se manifeste une spirale descendante, attribuable au niveau élevé de chômage, d'insécurité, de vandalisme, de dépendance à l'égard de l'aide sociale, de détérioration de l'habitation et de négligence de l'environnement résidentiel".

À partir de cette perspective de développement, on a établi un lien clair entre les grandes orientations sociales et économiques. Le renforcement de la structure économique, l'amélioration de l'infrastructure de l'économie locale et le soutien de l'activité commerciale doivent aussi viser, de concert avec les sources de revenu, à créer des conditions favorables au maintien de la sécurité et de l'habitabilité. L'arrimage des mesures sociales et économiques crée une valeur ajoutée. Par exemple, les mesures touchant l'éducation améliorent les chances pour les enfants des quartiers défavorisés de trouver un emploi, mais aussi les possibilités des employeurs de recruter les employés qui leur conviennent. Les mesures de sécurité et d'habitabilité doivent rendre les quartiers plus attrayants pour y investir, y travailler et y vivre.

Cette approche présente aussi une nouvelle synthèse de la pensée économique et sociale, qui ne semblait pas être une combinaison logique au cours des dernières décennies : d'une part, la pauvreté n'est plus considérée comme un phénomène purement social qui doit être corrigé par la redistribution des ressources sociales (raisonnement dominant du développement de l'État providence); d'autre part, le phénomène de la pauvreté n'est plus considéré comme une simple conséquence de l'échec individuel (raisonnement populaire au cours des années quatre-vingt).

On a innové dans la recherche de solutions. La plupart des situations de pauvreté dans les grandes villes ont une cause économique, soit le chômage structurel résultant d'un excédent de chercheurs d'emplois peu qualifiés. La cumulation connexe des problèmes a des répercussions négatives sur la sécurité et l'habitabilité. En elle-même, la politique sociale ne suffit pas à renverser la spirale descendante. Pour trouver une solution, il faut aussi appliquer une politique économique ciblée, axée sur la revitalisation de l'économie urbaine.

Les quatre grandes villes ont trouvé une oreille attentive au sein du nouveau gouvernement Kok. Dans l'entente de coalition d'août 1994, un paragraphe distinct a été consacré aux grandes villes. On y a avancé le terme "politique sur les grandes villes (GSB)" et on a chargé un secrétaire d'État particulier (sous-secrétaire), M. J. Kohnstamm, d'élaborer cette politique.

Les ententes sur la création de programmes de politique intégrés en vue de la revitalisation des grandes villes ont été établies dans un accord conclu avec les villes d'Amsterdam, de La Haye, de Rotterdam et d'Utrecht (le G4) le 12 Juillet 1995. Le 30 octobre 1995, un accord semblable a été conclu avec qinze autres villes de taille moyenne (le G15).

L'accord avec le G4 couvre les domaines suivants de politique :

* travail
* éducation
* sécurité
* prise en charge
* habitabilité

Pour chacun de ces domaines de politique, on a convenu d'objectifs, de mesures et de résultats mesurables à atteindre dans les quatre années suivantes.

Dans le domaine "travail", les résultats prévus peuvent être une réduction à long terme du chômage (avec comme critère le pourcentage de la population active en chômage pendant plus d'un an) et une augmentation du nombre des petites et moyennes entreprises ( avec comme critère le nombre d'employés et le nombre de mètres carrés utilisés pour l'activité commerciale). Les mesures sont liées à la stimulation à grande échelle de la création d'emplois au gouvernement et dans le secteur des affaires et le soutien aux entrepreneurs débutants.

Dans le domaine "éducation", les résultats prévus peuvent être une augmentation de la moyenne des résultats au primaire et du rendement de l'enseignement secondaire, en plus de l'amélioration de la coordination entre l'éducation et le marché du travail. Les mesures convenues sont principalement liées à l'accroissement du rôle des municipalités dans la direction de la politique en matière d'éducation.

Dans le domaine "sécurité", on vise l'amélioration de la sécurité objective (mesure de la criminalité) et de la sécurité subjective (sentiment de sécurité). Les résultats sont fondés sur les données de la police et des questionnaires (surveillance des services policiers). Les mesures comprennent des plans de sécurité de quartier, la nomination de surveillants, la lutte à la criminalité chez les jeunes et l'augmentation des ressources de lutte contre la drogue et la création de refuges pour les toxicomanes.

Le domaine "prise en charge" concerne les membres les plus vulnérables de la société urbaine, comme les sans-abris, les anciens patients psychiatriques et les toxicomanes. Les mesures consistent entre autres en systèmes de santé mentale, d'évaluation et d'enregistrement aux fins des pensions d'aide sociale et la prévention de l’institutionnalisation obligatoire.

Dans le domaine "habitabilité", on vise entre autres à prévenir ou à combattre les nuisances publiques, la tension entre des groupes de la population, l'appauvrissement de l'environnement résidentiel et la ségrégation spatiale des défavorisés dans certains quartiers. Les mesures comprennent la mise en oeuvre de programmes intégrés de gestion de quartier et de district et la construction de logements plus coûteux dans certains quartiers, et moins coûteux dans de nouveaux quartiers, de façon à contrer la ségrégation spatiale.

L'Institut de recherche socio-économique (ISEO) de l'Université Erasmus de Rotterdam a été chargé de mesurer les résultats dans les domaines de politique mentionnés pour toutes les villes où s'applique la politique sur les grandes villes au cours des prochaines années et de les consigner en vue de les publier dans un rapport annuel sur les quatre grandes villes. Jusqu'ici, deux rapports ont été publiés.

2.3 Approche propre au secteur

Dans la foulée de l'accord entre le gouvernement et le conseil municipal, on a consacré beaucoup d'énergie à ce qu'on appelle l'approche propre au secteur à Rotterdam. Une des caractéristiques de la GSB est qu'elle vise le renouvellement de l'approche en plus du renouvellement du contenu de la politique axée sur les grandes villes. Les programmes de politique conjoints du gouvernement central et du G4 intégrés à l'accord visent à éliminer le cloisonnement de la structure et à combiner les forces des organismes participants. Des tâches importantes en matière de politique sont par conséquent déléguées aux municipalités par le gouvernement central :

"Il doit être possible d'attaquer plus efficacement les problèmes de la grande ville en renforçant la fonction de direction des municipalités. Après tout, la complexité des problèmes des grandes villes ne peut être réduite qu'au moyen d'une approche intégrée au niveau et à l'échelle dans lesquels s'inscrit cette complexité. C'est aussi dans ce cadre que les villes doivent agir, et nous leur donnerons les moyens de le faire. Elles devront se servir de la position que leur offre cette entente pour attaquer les problèmes à l'échelle du district urbain et du quartier".

À Rotterdam, on tente dans cinq secteurs soigneusement choisis de la ville, d'éliminer la tendance négative en consacrant des fonds et des ressources humaines à des programmes intégrés et propres au secteur. Les secteurs ont été choisis parce qu'ils étaient caractérisés d'une part par une grande misère sociale et d'autre part, par un potentiel de développement positif.

La vision du conseil municipal de Rotterdam sur l'approche propre au secteur est fondée sur les trois principes suivants :

* politique de renversement des tendances
* intégration
* soutien

Le principe de la politique de renversement des tendances découle de la nouvelle vision de la pauvreté décrite plus haut. Une politique de renversement des tendances vise d'abord à renforcer la structure économique et à faire un usage maximal du potentiel économique de façon à briser la spirale économique descendante.

Le deuxième principe, celui de l'intégration, suppose que la promotion de l'activité commerciale et de l'emploi doit être combinée à l'amélioration de la sécurité, de l'habitabilité et de la prise en charge. Il désigne aussi l'intégration de la conception et de la mise en œuvre des programmes, visant à dépasser l'approche compartimentée selon laquelle les secteurs de la politique municipale abordent souvent les problèmes. L'approche propre au secteur permet d'appliquer concrètement le principe fondamental de l'intégration de plusieurs façons :

* inscription par divers organismes : données sur les instruments de politique utilisés et diffusion des résultats à tous les organismes participants;

* coopération entre les organismes : une coordination et des communications accrues entre les organismes participants et la formation d'équipes conjointes de mise en œuvre augmentent l'efficacité des programmes de politique;

* réflexion : des renseignements cohérents et concrets sur les progrès de la GSB dans les divers secteurs sont nécessaires en cas de changement. Il faut d'abord procéder à une réflexion en se fondant sur ces renseignements, de façon à commencer par déterminer les causes;

* interaction : les programmes de politique intégrés visent par exemple un îlot, un quartier, un district ou une ville. À chacun de ces échelons, il est possible de partager les expériences de programmes semblables dans la ville.

Le principe du soutien signifie que l'approche propre au secteur doit obtenir l'appui des groupes cibles. Il faut distinguer entre les concepts suivants :

* perception populaire. On ne peut pas mesurer l'efficacité de la politique en se fondant uniquement sur les résultats objectifs; il faut aussi tenir compte de la perception de la population. La politique doit donc être adaptée à cette perception et être identifiable par la population. Les gens doivent être en mesure d'évaluer positivement les résultats. C'est pourquoi de bonnes communications sont essentielles à la politique en général et à la GSB en particulier;

* participation des groupes cibles. La GSB est fondée sur la participation des groupes cibles concernés, comme les résidents et les entreprises. Cette coopération prend la forme de partenariats des secteurs public et privé et va donc au-delà de la consultation publique. Le principe fondamental est que la méthode de mise en œuvre de la politique est orientée depuis le début par la coopération entre les groupes cibles concernés. La participation des groupes cibles à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques peut aussi être stimulée par le gouvernement (mise à contribution).

Un groupe de projet a été mis sur pied pour chacun des secteurs sélectionnés à Rotterdam; ces groupes sont composés d'administrateurs politiques, de fonctionnaires, de résidents, de représentants du secteur commercial, d'organisations sociales et de propriétaires immobiliers.

Ces groupes de projet ont préparé des programmes de politique intégrés pour la période de 1996 à la fin de 1999, dans lesquels se concrétise l'approche propre au secteur. Ces programmes couvrent tous les domaines de politique pour lesquels la municipalité de Rotterdam a conclu des ententes avec le gouvernement central :

* travail et activité commerciale
* éducation et accueil des migrants
* sécurité
* habitabilité
* prise en charge

Pour la même période, soit 1996 à 1999, on a mis sur pied un programme de recherche sur les cinq programmes de politique, afin de suivre les résultats de l'approche propre au secteur. Ce suivi est lié aux rapports annuels sur les grandes villes déjà mentionnés, que l'ISEO (université Erasmus de Rotterdam) publie pour toutes les villes couvertes par la GSB, et est commandité par le gouvernement central. Vous trouverez plus de détails sur le suivi de l'approche propre au secteur dans le chapitre 4.

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